LE RÉGIME SPÉCIAL APPLICABLE AU DROIT D'ACCÈS À L’INFORMATION RELATIVE À L’ENVIRONNEMENT

LE RÉGIME SPÉCIAL APPLICABLE AU DROIT D'ACCÈS À L’INFORMATION RELATIVE À L’ENVIRONNEMENT

Ce régime diffère de celui de la loi de 1978 (codifiée au CRPA) sur quelques points mais ces différences sont d’une grande importance pratique.

La CADA est compétente pour connaître la portée de l’application de ce régime (art. L.124-1 du code de l’environnement). Privilégiant toujours l’approche pragmatique, elle considère que lorsqu’une demande porte sur des informations environnementales, il convient de se référer aux dispositions du code de l’environnement si elles sont plus favorables que le régime général du CRPA, même si elles ne sont pas invoquées par le demandeur.

  1. L’étendue du droit d’accès à l’information relative à l’environnement

Le régime spécial du droit d’accès à l’information relative à l’environnement a été introduit dans notre droit par la loi du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement qui a transposé en droit interne la directive 2003/4/CE du Parlement et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement adoptée dans le prolongement de la convention d’Aarhus de 2001. Ces dispositions ont été codifiées au chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l’environnement (art. L.124-1 et s.).

La loi de 2005 a profondément modifié les règles d’accès à l’information environnementale par rapport au régime général de la loi de 1978, reconnaissant la place éminente de l’environnement dans le droit à l’information du public et conférant à ce régime particulier une grande importance pratique.

1.  Économie du régime spécial de communicabilité des informations environnementales

Les paragraphes suivants présentent le régime spécial qui encadre la communication de ces informations.

a)  Aux termes de l’article L.124-1 du code de l’environnement, le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues, reçues ou établies par les autorités publiques mentionnées à l’article L.124-3 – notamment l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements – ou pour leur compte s’exerce dans les conditions de droit commun définies au titre Ier du livre III du CRPA.

b)  L’article L.124-2 définit la notion – extensive – d’ « information relative à l’environnement » comme toute information disponible, quel qu’en soit le support (écrit, visuel, sonore, électronique…) qui a pour objet :

1°   l’état des éléments de l’environnement, notamment l’air, l’atmosphère (par exemple des informations sur les gaz à effet de serre), l’eau, le sol (par exemple des études sur les zones humides), les terres, les paysages (par exemple l’étude d’un projet de parc éolien), les sites naturels (par exemple l’inscription d’un site au réseau Natura 2000), les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ;

2°   les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l’énergie, le bruit (par exemple les nuisances sonores), les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets (par exemple les dispositifs d’assainissements collectifs), susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments visés au 1° ; la CADA considère que se rattache à ces éléments le montant des redevances relatives à l’environnement (redevance d’assainissement, taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires, redevances des agences de l’eau) dès lors que leurs éléments d’assiette sont constitués d’informations relatives à l’environnement ;

3°   l’état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions (par exemple les diagnostics amiante) et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l’environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (par exemple les plans de prévention des risques naturels prévisibles ou les plans de prévention des risques d’inondation) ;

4°   les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ;

5°   les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l’application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement (par exemple un rapport concernant l’application de la loi littoral).

Le droit d’accès porte sur des « informations » et non sur des « documents », ce qui signifie que le demandeur n’a pas à identifier un document précis et peut formuler une demande de renseignements, dès lors qu’il exprime clairement la nature de l’information qu’il souhaite obtenir.

2.  Les exceptions au droit d’accès : le dispositif de l’article L.124-4 du code de l’environnement

  1. Le code de l’environnement comporte des dispositions plus favorables à l’accès à l’information que le régime issu de la loi du 17 juillet 1978. La communication reste le principe et le refus l’exception. Le refus de communication prévu à l’article L.124-4 est recevable lorsque la consultation ou la communication de l’information demandée porterait atteinte :
  2. aux intérêts mentionnés aux articles L.311-5 à L.311-8 du CRPA, notamment la protection de la vie privée et le secret industriel et commercial. En revanche, les exceptions tirées de la « monnaie et du crédit public » et des « secrets protégés par la loi » ne peuvent plus, dans le cadre du régime spécial, être opposés au demandeur, ces exceptions étant expressément exclues par le 1° du I de l’article L.124-4 ;
  3. à la protection de l’environnement auquel l’information se rapporte,
  4. aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d’une autorité administrative ou juridictionnelle, l’information demandée sans consentir à sa divulgation ;
  5. à la protection des renseignements prévue par l’article 6 de la loi nº 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.

Une demande d’information relative à l’environnement peut également être rejetée lorsque la demande :

  • porte sur des informations en cours d’élaboration, l’administration devant alors indiquer au demandeur dans quel délai le document-support sera achevé ainsi que l’autorité publique chargée de son élaboration (voir le 1er al. du II de l’art. L.124-6) ;
  • porte sur des informations que l’administration ne détient pas, la décision de rejet indiquant, le cas échéant, l’autorité publique détenant l’information (voir le 2e al. du II de l’art. L.124-6) ;
  • est formulée de manière trop générale. L’autorité publique ne peut toutefois rejeter une demande trop générale qu’après avoir invité le demandeur à la préciser et l’avoir aidé à cet effet (voir le 3e al. du II de l’art. L.124-6).

b)  En revanche, aucune disposition du code de l’environnement ne prévoit la possibilité pour l’autorité administrative de refuser la communication d’une information relative à l’environnement au motif qu’elle s’inscrirait dans un processus de décision en cours. L’exception du « caractère préparatoire », qui fait échec à la communication des documents administratifs en vertu du régime issu de la loi du 17 juillet 1978, est ici inopérante.

Par conséquent, les informations relatives à l’environnement que contient une étude préparatoire à l’élaboration d’une décision concernant le domaine des infrastructures, de l’urbanisme, du logement, de l’énergie ou encore de l’environnement doivent être communiquées sans attendre la décision éventuelle, dès lors que ces informations sont « achevées », c’est-à-dire exploitables en l’état.

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B. L’exercice du droit de communication en matière d’information environnementale

  1. Les modalités de communication ou de refus prévues par le régime spécial du code de l’environnement

Les modalités de communication des informations relatives à l’environnement sont régies par l’article L.311-9 du CRPA. Mais à la différence du régime général, lorsqu’elle est saisie d’une demande de communication d’informations relatives à l’environnement, la collectivité territoriale est tenue de notifier son éventuel refus par une décision écrite explicitant les motifs de ce refus. L’absence de réponse dans le délai d’un mois est illégale.

En outre, en vertu du I de l’article L.124-5, lorsqu’une autorité publique – par exemple une collectivité – est saisie d’une demande portant sur des informations relatives aux facteurs mentionnés au 2º de l’article L.124-2 (voir ci-dessus, A. 1. b) 2°)), elle indique à son auteur, s’il le demande, l’adresse où il peut prendre connaissance des procédés et méthodes utilisés pour l’élaboration des données.

2.  Une obligation particulière d’information « active » du public qui s’impose à l’État

Le régime spécial d’information prévu par le code de l’environnement renforce la mise en œuvre des droits d’accès de chacun en matière d’environnement.

a)  Le I de l’article L.124-7 prévoit que « les autorités publiques prennent les mesures permettant au public de connaître ses droits d’accès aux informations relatives à l’environnement qu’elles détiennent, et veillent à ce que le public puisse accéder aux informations recherchées ». À cet effet, ces autorités doivent établir des répertoires ou des listes de « catégories d’informations relatives à l’environnement en leur possession », accessibles gratuitement et indiquant le lieu où ces informations sont mises à la disposition du public.

En vertu du II du même article, les autorités publiques veillent à ce que les informations relatives à l’environnement recueillies par elles ou pour leur compte soient précises et tenues à jour et puissent donner lieu à comparaison. Elles organisent la conservation de ces informations afin de permettre leur diffusion par voie électronique.

  • L’article L.330-1 du CRPA impose aux administrations concernées de désigner une « personne responsable de l’accès aux documents et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques » dans les cas prévus par décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la CADA. Ce décret détermine également les conditions de cette désignation.

En application de ces dispositions, l’article R.330-2 du CRPA fait obligation, notamment aux communes de 10 000 habitants ou plus, de désigner « pour les services placés sous leur autorité une personne responsable de l’accès aux documents administratifs et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques. »

Cette personne, dont la nomination doit être portée à la connaissance du public et de la CADA (art. R.330-3 du CRPA), a pour missions de simplifier l’exercice du droit d’accès et de réutilisation des informations par les usagers, de permettre à l’administration d’être mieux informée des réponses à donner aux demandes de communication qui lui sont adressées et d’être les interlocuteurs uniques de la CADA pour l’instruction des demandes qui lui sont adressées.

Elle est notamment chargée de réceptionner les demandes d’accès aux documents administratifs ainsi que les éventuelles réclamations, de veiller à leur instruction et d’assurer la liaison avec la CADA. Elle peut être également chargée d’établir un bilan annuel des demandes d’accès aux documents administratifs qu’elle présente à l’autorité qui l’a désignée et dont elle adresse copie à la CADA (art. R.330-4 du CRPA).

Enfin, la personne responsable de l’accès aux documents administratifs est également responsable de l’accès à l’information relative à l’environnement (art. R.124-2 du code de l’environnement). En vertu de l’article R.124-3, cette personne est chargée de recevoir les demandes d’accès à l’information relative à l’environnement, ainsi que les éventuelles réclamations et de veiller à leur instruction et d’assurer la liaison avec la CADA. Elle peut aussi être chargée d’établir un bilan annuel des demandes d’accès dont copie est adressée à la CADA.

c)  Pour mettre en œuvre les obligations qui leur incombent en application de l’article L.124-7 (voir a) ci-dessus), les autorités publiques doivent, en vertu de l’article R.124-4, mettre gratuitement à disposition du public la liste des services, organismes, établissements publics ou personnes qui exercent sous leur autorité, pour leur compte ou sous leur contrôle des missions de service public en rapport avec l’environnement. Cette liste comprend notamment les informations sur l’identification et la localisation des services, organismes, établissements et personnes concernés, la nature et l’objectif de la mission exercée et les catégories d’informations relatives à l’environnement qu’ils détiennent.

d)  Enfin, en vertu de l’article R.124-5 du code de l’environnement et en application de l’article L.124-8, doivent faire l’objet d’une diffusion publique (Journal officiel, bulletins, recueils des actes, site internet…) les informations relatives à l’environnement telles que (liste non exhaustive) :

  1. les traités, conventions et accords internationaux ainsi que la législation et la réglementation européenne, nationale, régionale et locale concernant l’environnement ;
  2. les plans et programmes et les documents définissant les politiques publiques qui ont trait à l’environnement ;
  3. les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte, relatifs à l’état d’avancement de la mise en œuvre des « textes et actions » mentionnés aux deux points précédents quand ces rapports sont élaborés ou conservés sous forme électronique par les autorités publiques ;
  4. les rapports établis par les autorités publiques sur l’état de l’environnement ;
  5. les données ou résumés des données recueillies par les autorités publiques dans le cadre du suivi des activités ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement ;
  6. les autorisations qui ont un impact significatif sur l’environnement ainsi que les accords environnementaux ;
  7. les évaluations des risques concernant les éléments de l’environnement mentionnés à l’article L.124-2 (voir ci-dessus le 1° du b) du paragraphe 1 de cette partie).

S’agissant des documents ainsi visés, il n’y a donc pas lieu de se demander s’ils sont communicables ou diffusables dès lors qu’obligation expresse est faite de les publier.